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深化财税改革:三维解读与价值观建设
201503030732381fcf2

引言(yan)

新一(yi)届政(zheng)(zheng)府(fu)对财(cai)税(shui)改革(ge)的(de)重视程度(du)和(he)(he)认知(zhi)水准达到(dao)了(le)一(yi)个新的(de)高度(du)。执政(zheng)(zheng)党和(he)(he)中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)近期密集出台(tai)的(de)财(cai)税(shui)改革(ge)举(ju)措,其(qi)范(fan)围之(zhi)广(guang)、力(li)度(du)之(zhi)大、复杂性和(he)(he)专(zhuan)业性之(zhi)强,前所(suo)罕见。这些努力(li)涵盖了(le)公(gong)共财(cai)政(zheng)(zheng)的(de)五个基本模块(kuai):税(shui)收、政(zheng)(zheng)府(fu)间财(cai)政(zheng)(zheng)体(ti)制(zhi)(支(zhi)出-收入划分和(he)(he)转移(yi)支(zhi)付)、公(gong)共预(yu)算(新《预(yu)算法(fa)》和(he)(he)国发[2014]45号(hao)文)、公(gong)共财(cai)务(权(quan)责发生制(zhi)政(zheng)(zheng)府(fu)综合财(cai)务报告和(he)(he)审计等(deng))与财(cai)政(zheng)(zheng)绩效(公(gong)共服(fu)务的(de)社会(hui)购(gou)买)。

新一(yi)轮改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)强(qiang)调了(le)“全(quan)面(mian)(mian)”和(he)“深化”两个要点。改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)全(quan)面(mian)(mian)性不仅(jin)体现在(zai)(zai)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)范围上,更体现在(zai)(zai)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)维(wei)度(du)上:不再是(shi)过去片面(mian)(mian)强(qiang)调的(de)(de)(de)(de)(de)“管(guan)理”维(wei)度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge),还需(xu)一(yi)并(bing)推动“治理”和(he)“法治”层(ceng)面(mian)(mian)的(de)(de)(de)(de)(de)财(cai)政改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)。“管(guan)理”、“治理”和(he)“法治”三个关键词,一(yi)再出现在(zai)(zai)高(gao)层(ceng)推出的(de)(de)(de)(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)纲(gang)领中。当(dang)前(qian)的(de)(de)(de)(de)(de)问题(ti)是(shi):三维(wei)财(cai)税改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)差(cha)异及(ji)其(qi)相(xiang)互关系(xi)亟待澄清。“深化”强(qiang)调的(de)(de)(de)(de)(de)不仅(jin)是(shi)巩固(gu)现有(you)的(de)(de)(de)(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)成果,更重(zhong)要的(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)确认和(he)塑造(zao)核心的(de)(de)(de)(de)(de)公共价(jia)值观,以此(ci)指(zhi)导新一(yi)轮财(cai)税改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)并(bing)使其(qi)制度(du)化。唯有(you)如此(ci),财(cai)税改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)才(cai)可能(neng)走(zou)(zou)上正(zheng)(zheng)轨。只有(you)当(dang)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)者(zhe)对(dui)公共利益(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)考虑压(ya)倒对(dui)狭隘利益(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)考虑,改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)才(cai)能(neng)走(zou)(zou)上正(zheng)(zheng)轨。公共价(jia)值观及(ji)其(qi)制度(du)化,正(zheng)(zheng)是(shi)对(dui)公共利益(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)最佳(jia)保障。

财税(shui)改(gai)(gai)(gai)革需(xu)要“全面(mian)”和“深化(hua)”的(de)理(li)由至(zhi)少有二。首(shou)先,此(ci)前的(de)改(gai)(gai)(gai)革对公(gong)共(gong)价值观(guan)的(de)忽视和带来的(de)负面(mian)后果,必(bi)须得到(dao)矫正(zheng),特(te)(te)别是在富裕政府(fu)和“新常态”背景下。其次,没(mei)有走(zou)上正(zheng)轨(gui)的(de)财税(shui)改(gai)(gai)(gai)革,其他方面(mian)的(de)改(gai)(gai)(gai)革——特(te)(te)别是政府(fu)改(gai)(gai)(gai)革、政治(zhi)改(gai)(gai)(gai)革和法(fa)治(zhi)国家建设——将很(hen)难走(zou)上正(zheng)轨(gui)。

财(cai)(cai)(cai)税改革(ge)是否走上(shang)正轨,关键标志在于(yu)核心公共(gong)价(jia)值(zhi)观(guan)的(de)(de)认知、确(que)认和遵(zun)从(cong)。这些价(jia)值(zhi)观(guan)用(yong)于(yu)约束和引导公共(gong)部门的(de)(de)财(cai)(cai)(cai)政(zheng)权(quan)力(li)(li)和义务。公共(gong)资源(焦点是公款)的(de)(de)获(huo)取(占用(yong))、配置和使(shi)用(yong),构成(cheng)财(cai)(cai)(cai)政(zheng)权(quan)力(li)(li)的(de)(de)三个基本(ben)成(cheng)分。十(shi)(shi)八(ba)届三中(zhong)全会(hui)强调“把权(quan)力(li)(li)关进(jin)制度笼子”,十(shi)(shi)八(ba)届国(guo)四中(zhong)全会(hui)强调法治国(guo)家建设,都直接(jie)触(chu)及一个根本(ben)问题:如何把财(cai)(cai)(cai)政(zheng)权(quan)力(li)(li)关进(jin)财(cai)(cai)(cai)政(zheng)制度的(de)(de)笼子。

全(quan)面深化财税改革旨(zhi)在建(jian)立(li)一(yi)套有(you)效的现代财政(zheng)(zheng)制(zhi)度,以此促成一(yi)个安全(quan)的政(zheng)(zheng)府和(he)积极作为的能动进取型政(zheng)(zheng)府。与(yu)其他多数发(fa)展(zhan)中国家和(he)转(zhuan)轨国家相(xiang)比,中国各级政(zheng)(zheng)府表现出(chu)更(geng)高程度的“能动进取”,强烈的政(zheng)(zheng)绩(ji)观和(he)快速的经济社会发(fa)展(zhan)就是(shi)明(ming)(ming)证。与(yu)老(lao)牌的法治(zhi)国家相(xiang)比,中国各级政(zheng)(zheng)府在安全(quan)性(xing)方面则(ze)有(you)所不足,腐败的蔓延和(he)持(chi)续性(xing)是(shi)就是(shi)明(ming)(ming)证。

“安全(quan)”和“进取”构成了“责任(ren)(ren)”的(de)两个(ge)基(ji)本(ben)方向。责任(ren)(ren)政府(fu)才是王道(dao),其(qi)位阶(jie)和价值观(guan)高于其(qi)他形态的(de)政府(fu),包括服务型政府(fu)、低成本(ben)政府(fu)和绩效政府(fu)。“全(quan)面(mian)深化改革”作为(wei)习(xi)大大“四(si)个(ge)全(quan)面(mian)”理论中(zhong)的(de)核(he)心(xin)成分,就(jiu)其(qi)本(ben)质而言,旨在(zai)建设既安全(quan)又进取的(de)责任(ren)(ren)政府(fu)形态,这将实现数千(qian)年以来(lai)中(zhong)华(hua)民族长治久安的(de)中(zhong)国(guo)梦之根本(ben)保证。

安全(quan)政(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)(de)底(di)线是(shi)(shi)不至于对共同体(ti)的(de)(de)(de)(de)公(gong)共利(li)(li)益(yi)构成威胁,包括潜在和(he)现实的(de)(de)(de)(de)威胁。腐败是(shi)(shi)安全(quan)政(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)(de)天敌。腐败定义为滥用(yong)公(gong)共权力谋取私利(li)(li)。所有腐败都直接或(huo)间(jian)接与公(gong)共资(zi)源(焦点是(shi)(shi)公(gong)款)相联(lian)。财政(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)就是(shi)(shi)约束和(he)引导公(gong)共部门管理公(gong)共资(zi)源的(de)(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)安排。没有走上正轨的(de)(de)(de)(de)财政(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)建(jian)设,就不会有安全(quan)政(zheng)(zheng)府。

同样(yang),没有走上正轨的(de)(de)(de)财政(zheng)制度建设(she),也不会有真正的(de)(de)(de)进取型政(zheng)府。“腐(fu)败是发(fa)展的(de)(de)(de)润滑剂”之错,就是错在放弃了寻求“安全与进取并行不悖”的(de)(de)(de)努力(li)。

可以提(ti)出(chu)一个(ge)(ge)多(duo)少(shao)有(you)点傻的问题(ti):好(hao)(hao)政府(融合安(an)全(quan)和进取)和好(hao)(hao)制(zhi)度谁更重要?正(zheng)确的问题(ti)应该这样提(ti)出(chu):没(mei)有(you)好(hao)(hao)的制(zhi)度建(jian)设,怎么会有(you)好(hao)(hao)政府?“圣人(ren)出(chu)、黄(huang)河清”反映了(le)两(liang)千多(duo)年(nian)来中(zhong)华民(min)族的一个(ge)(ge)不切实际的梦(meng)想(xiang):把长治久安(an)的梦(meng)想(xiang)寄(ji)托在(zai)开(kai)明君(jun)(jun)主身(shen)上(shang),而不是(shi)牢固可靠的制(zhi)度建(jian)设上(shang)。因此(ci),梦(meng)想(xiang)是(shi)好(hao)(hao)的,结果是(shi)悲剧性的(王朝(chao)周期律代(dai)表的文明周期性毁(hui)灭)。自秦(qin)朝(chao)开(kai)始,两(liang)千多(duo)年(nian)来中(zhong)国至少(shao)出(chu)了(le)三(san)百多(duo)个(ge)(ge)皇帝(di),但昏君(jun)(jun)总(zong)是(shi)比明君(jun)(jun)多(duo):真正(zheng)的明君(jun)(jun)有(you)几个(ge)(ge)?把国家和人(ren)民(min)的命运寄(ji)托在(zai)君(jun)(jun)主身(shen)上(shang)太不靠谱(pu)了(le)。

当(dang)代国(guo)(guo)人如果仍然不能所有领悟,长治(zhi)久安的(de)(de)中(zhong)国(guo)(guo)梦将依然成为(wei)泡影(ying)。统治(zhi)者(zhe)不乏良好(hao)的(de)(de)意(yi)愿,但结(jie)果往(wang)往(wang)事与愿违。这是研究中(zhong)国(guo)(guo)历史(特(te)别是政治(zhi)史)最应汲(ji)取的(de)(de)宝贵(gui)教训(xun)。当(dang)代美国(guo)(guo)已故的(de)(de)经济学(xue)家萨缪尔(er)森(sen)贴切地诠释了(le)王(wang)朝(chao)周期律的(de)(de)悲剧(ju):良好(hao)的(de)(de)愿望(wang)经常为(wei)通向坟墓铺(pu)平了(le)道路(好(hao)心办(ban)坏事)。没有可靠的(de)(de)制(zhi)度建设,无论一个民族的(de)(de)统治(zhi)者(zhe)和臣(chen)民有怎(zen)样(yang)的(de)(de)善愿和善念,结(jie)局大(da)多是悲剧(ju)性的(de)(de)。大(da)社会(hui)更是如此(ci)。越是复杂的(de)(de)大(da)型社会(hui),制(zhi)度越重要。

所以,制度(du)(du)(du)建(jian)设(she)才是王道,也(ye)是全面深化(hua)财税改革的(de)(de)本质。制度(du)(du)(du)才是“第一(yi)生产力”,也(ye)是中国梦的(de)(de)最(zui)佳保障。中国基本的(de)(de)政治制度(du)(du)(du)(一(yi)党执政多党合作和(he)(he)人民代表大会(hui)制度(du)(du)(du)等)是好的(de)(de),但在(zai)制度(du)(du)(du)建(jian)设(she)的(de)(de)具体层面上则(ze)充满漏洞,为(wei)腐败和(he)(he)寻租创设(she)了(le)太多的(de)(de)空间和(he)(he)机(ji)会(hui),也(ye)使(shi)进取型政府在(zai)很大程度(du)(du)(du)上异化(hua)为(wei)不安全的(de)(de)政府。

人(ren)类(lei)文(wen)明的(de)(de)最(zui)伟大成就,不(bu)是尖(jian)端科技、精美(mei)建筑(zhu)和(he)伦理道(dao)德的(de)(de)进(jin)化,而是那些(xie)(xie)看不(bu)见(jian)摸不(bu)着的(de)(de)精巧制(zhi)度(du)(du)安排。这些(xie)(xie)制(zhi)度(du)(du)约束和(he)引(yin)导自诩为万(wan)物之灵的(de)(de)人(ren)类(lei),一方面克(ke)服人(ren)性的(de)(de)弱(ruo)点和(he)局限性,另一方面激发特有的(de)(de)聪明才(cai)智和(he)合(he)作(zuo)精神(shen)。社会繁荣和(he)经济发展取决于游戏(xi)的(de)(de)性质和(he)程(cheng)度(du)(du)。只有那些(xie)(xie)成功地抑(yi)制(zhi)零和(he)游戏(xi)的(de)(de)社会,或者那些(xie)(xie)发展出持(chi)久(jiu)和(he)普遍的(de)(de)普惠(正(zheng)和(he))游戏(xi)的(de)(de)社会,才(cai)能达(da)到文(wen)明的(de)(de)很高成就。

当(dang)代(dai)国(guo)人最(zui)需(xu)要(yao)的“全面(mian)”和“深化”改革,就是那种致力于(yu)(yu)走向正轨的制(zhi)度(du)(du)建设。财(cai)(cai)政制(zhi)度(du)(du)就是这(zhei)些制(zhi)度(du)(du)体(ti)(ti)系中,最(zui)重要(yao)和最(zui)核心的制(zhi)度(du)(du)之一(yi)。对于(yu)(yu)引(yin)导和发展好政府——集(ji)安全与进取于(yu)(yu)一(yi)身的责任政府——而言,很(hen)少有(you)其他制(zhi)度(du)(du)安排(pai)可与财(cai)(cai)政制(zhi)度(du)(du)相(xiang)(xiang)提并论。国(guo)人低(di)看、漏看、错看财(cai)(cai)政制(zhi)度(du)(du)由来已久(jiu)。在这(zhei)个层面(mian),相(xiang)(xiang)关的话语体(ti)(ti)系在某种意义上(shang)仍(reng)然不(bu)得要(yao)领(ling)。

这个要(yao)领就是公共价(jia)(jia)值(zhi)观(guan)建设(she)。没有对这些(xie)价(jia)(jia)值(zhi)的(de)清晰认知和制(zhi)度化(hua),现(xian)代现(xian)代财(cai)政制(zhi)度就只(zhi)(zhi)能(neng)(neng)建立在沙(sha)丘之上。三类基本的(de)公共价(jia)(jia)值(zhi)观(guan)需(xu)要(yao)被清晰区分开来:管(guan)理性价(jia)(jia)值(zhi)、治(zhi)理性价(jia)(jia)值(zhi)和法治(zhi)性价(jia)(jia)值(zhi)。只(zhi)(zhi)有从管(guan)理、治(zhi)理和法治(zhi)这三个价(jia)(jia)值(zhi)维度出(chu)发,全面深(shen)化(hua)财(cai)税改革(ge)才能(neng)(neng)锁(suo)定最重要(yao)的(de)问题,才能(neng)(neng)走向制(zhi)度建设(she)的(de)正轨。

一.管理(li)性(xing)价值(zhi):公共资源的有效(xiao)利用

好政(zheng)府(fu)的(de)(de)第一个显著标志就是有效(xiao)利(li)(li)用公(gong)共(gong)资源的(de)(de)能力和(he)(he)(he)意愿。所有公(gong)共(gong)组织(zhi)都可以(yi)从浪费性使用公(gong)款(kuan)和(he)(he)(he)其他公(gong)共(gong)资源中获益(yi)。所以(yi),从某(mou)种意义上讲,公(gong)共(gong)资源的(de)(de)有效(xiao)利(li)(li)用并不符合部门的(de)(de)和(he)(he)(he)官员的(de)(de)狭隘利(li)(li)益(yi)。因此不难理解,私人对有效(xiao)利(li)(li)用自己钱财(cai)的(de)(de)那种能力和(he)(he)(he)意愿,一般情况(kuang)下很难出现在(zai)公(gong)共(gong)组织(zhi)中。

中(zhong)国有(you)(you)世界上规模最庞大的(de)(de)(de)公(gong)(gong)共(gong)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan),这(zhei)些(xie)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)占用、获取、配置和使用,构(gou)成了政党执(zhi)政和政府施政的(de)(de)(de)经济(ji)基(ji)础(chu)。全体(ti)人(ren)民单个(ge)地放(fang)(fang)弃了对这(zhei)些(xie)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)所有(you)(you)权,但并没有(you)(you)放(fang)(fang)弃他们(men)作(zuo)为一个(ge)整体(ti)对这(zhei)些(xie)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)享(xiang)有(you)(you)的(de)(de)(de)集体(ti)所有(you)(you)权。麻烦在(zai)(zai)于,个(ge)人(ren)对自己的(de)(de)(de)财产守(shou)护(hu)有(you)(you)加(jia),但对集体(ti)拥有(you)(you)的(de)(de)(de)公(gong)(gong)共(gong)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)守(shou)护(hu)意愿与(yu)能力差得太多了。在(zai)(zai)大型社会中(zhong),这(zhei)些(xie)资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)管(guan)理只(zhi)能被委(wei)托(tuo)给人(ren)数(shu)相对较少的(de)(de)(de)掌权者。由此(ci)形成委(wei)托(tuo)代(dai)理关系。

委托政(zheng)府管理好全体(ti)人民(min)的公(gong)共(gong)资源(yuan)虽然绝对必要(yao)和极其重要(yao),但由此也(ye)会带来一个负面(mian)后果:如(ru)何(he)约束和引导(dao)代理人(政(zheng)治家和公(gong)共(gong)官员)管理好这些被委托的资源(yuan),使其服务于全体(ti)人民(min)的共(gong)同利益而不是(shi)狭隘的私(si)利(包(bao)括部门利益)?

政治(zhi)体制和(he)财(cai)政制度(du)建设(she)的(de)根(gen)本挑(tiao)战就出现在这(zhei)里。历史(shi)经验和(he)教训一再(zai)启示人(ren)们,好(hao)的(de)制度(du)建设(she)必须建立在如下基础上:假设(she)统治(zhi)者有滥(lan)用权力谋(mou)(mou)私的(de)动机(ji)和(he)机(ji)会(hui)。他们要么(me)单(dan)独、要么(me)与代理人(ren)中的(de)某(mou)些人(ren)(有机(ji)会(hui)和(he)能力接(jie)触(chu)掌(zhang)权者)合谋(mou)(mou),从滥(lan)用权力中谋(mou)(mou)取私利(li)。所有腐(fu)败和(he)寻租(zu)都(dou)出现在这(zhei)个背景下,由此对“最广大(da)人(ren)民群众的(de)根(gen)本利(li)益”构成了(le)最大(da)的(de)当代威胁(xie)。对安全政府(fu)的(de)诉求就是为对这(zhei)个问题(ti)。

给定其他因素不(bu)变,一个公(gong)共(gong)(gong)资源规模越(yue)大(da)的社会,面临的潜在(zai)和现实威胁也越(yue)大(da)。以(yi)此而言(yan),中国比其他国家更需要关注:公(gong)共(gong)(gong)资源得到(dao)了合(he)理利用吗?

在中国(guo)(guo),公共(gong)资(zi)源的(de)(de)庞大(da)清单(dan)包括公款、党政机(ji)关的(de)(de)办(ban)公资(zi)产、公共(gong)基(ji)础(chu)设施、国(guo)(guo)有企(qi)业和金融(rong)机(ji)构、外汇储备(bei)、战略储备(bei)和自然资(zi)源。其中,公款(纳税人(ren)的(de)(de)钱)是(shi)党政机(ji)构可以(yi)(yi)从预算中定期合法得到的(de)(de)最重要(yao)的(de)(de)资(zi)源。目前,中国(guo)(guo)五级(ji)政府每年花掉(diao)的(de)(de)公款高达20多万亿(yi)元人(ren)民币(bi),占GDP的(de)(de)1/3以(yi)(yi)上,位(wei)居世界最高国(guo)(guo)家之(zhi)列,而且还在迅速增长。如(ru)果算上其他公共(gong)资(zi)源,规模还要(yao)大(da)得多。

没(mei)有任何国(guo)家比中(zhong)国(guo)的(de)(de)(de)公共部门实质性地控制(zhi)了如此庞大的(de)(de)(de)公共资源。如果给定其(qi)他因(yin)素,这也意味着(zhe)掌权者滥用权力谋私的(de)(de)(de)空间,比其(qi)他国(guo)家高得(de)多。所以,当(dang)代中(zhong)国(guo)的(de)(de)(de)制(zhi)度(du)建(jian)设面临的(de)(de)(de)基(ji)本问题和根本挑(tiao)战(zhan)是:如何有效约束和引(yin)导组织良好(hao)的(de)(de)(de)代理(li)人管理(li)好(hao)这些公共资源?

“资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)”和“资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)合理利用能力”这两个截然不(bu)同的(de)(de)问题。在(zai)过去30多年的(de)(de)高(gao)速增长(zhang)中(zhong)(zhong),以控制的(de)(de)公共资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)规模和增长(zhang)速度衡量(liang),党政机关实际(ji)上是最大的(de)(de)受益者(zhe)。在(zai)国(guo)家(jia)层面(mian)上看待(dai),中(zhong)(zhong)国(guo)已(yi)经(jing)完(wan)成(cheng)了(le)“资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)瓶(ping)颈型(xing)国(guo)家(jia)”到“资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)富(fu)裕型(xing)国(guo)家(jia)”的(de)(de)转型(xing),发(fa)展(zhan)模式(shi)也是如此。如今和未来,中(zhong)(zhong)国(guo)的(de)(de)软肋主要(yao)不(bu)在(zai)于资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)瓶(ping)颈,而在(zai)于资(zi)(zi)源(yuan)(yuan)合理利用能力的(de)(de)瓶(ping)颈。只要(yao)拿数据稍作(zuo)比较,即可发(fa)现,中(zhong)(zhong)国(guo)与(yu)世界第一和第二梯队国(guo)家(jia)相(xiang)比,差(cha)得太远(yuan)了(le)。

完全(quan)可以(yi)说,中国(guo)完全(quan)有(you)足够的(de)财政资源满足全(quan)体人民对公共(gong)服(fu)务的(de)“正(zheng)(zheng)欲(yu)(yu)(yu)”(最低标准的(de)公共(gong)服(fu)务),但完全(quan)没有(you)办法(fa)满足少(shao)数代理人对私利的(de)“贪欲(yu)(yu)(yu)”。一个(ge)政府(fu)如果不(bu)(bu)能节(jie)制其开支——将支出需求节(jie)制在“正(zheng)(zheng)欲(yu)(yu)(yu)”的(de)范围内,再(zai)多的(de)钱也不(bu)(bu)够花(hua)。对于(yu)个(ge)人而(er)言,既然花(hua)自己的(de)钱,对正(zheng)(zheng)欲(yu)(yu)(yu)和贪欲(yu)(yu)(yu)的(de)追求都是合(he)理的(de);对于(yu)政府(fu)而(er)言,对贪欲(yu)(yu)(yu)的(de)追求需要严(yan)加(jia)防范。否则,无论有(you)多少(shao)钱可花(hua),总是存在“财政困难(nan)”:无法(fa)满足贪欲(yu)(yu)(yu)。不(bu)(bu)区分正(zheng)(zheng)欲(yu)(yu)(yu)和贪欲(yu)(yu)(yu),财政困难(nan)就是一个(ge)伪命题(ti)。

因(yin)此(ci),焦(jiao)点在于(yu)“资(zi)源有效(xiao)利用”。个人和(he)公司都有如此(ci)作为的(de)内在动机,但政(zheng)(zheng)府没有。个人和(he)公司完全承担浪费和(he)贪婪(lan)的(de)后果,政(zheng)(zheng)府可以轻而易举地将(jiang)这些后果转(zhuan)嫁给(ji)纳税人。政(zheng)(zheng)治虚(xu)伪(wei)的(de)显著(zhu)特征之一正(zheng)在这里。

所(suo)以,新一轮“全面(mian)深化”财(cai)税改革(ge)须锁定的第(di)一组公共价值观,就(jiu)是公共资源的合理利用,也就(jiu)是“公共管理”所(suo)追求(qiu)的价值观。

就公款(kuan)管理而言,资(zi)源有效利用指在合(he)规(遵(zun)从法律与规则)和程序适当的前提下,致力(li)于实现三个关键的资(zi)源性(xing)目标(biao):(1)可持续,(2)优先(xian)性(xing)配置,(3)运营绩效,这是(shi)管理性(xing)价值的三个关键维度(du)。

可(ke)持续最重要,因为事关毁灭(mie)。“中期(qi)财(cai)政(zheng)规划(hua)”、“人大审查预算(suan)的(de)重点由(you)赤(chi)字(zi)向支出(chu)预算(suan)和政(zheng)策拓(tuo)展”、“权责发(fa)生制(zhi)政(zheng)府(fu)综合财(cai)务报告”、“加强和改(gai)进政(zheng)府(fu)债务管理”,这些在(zai)新一轮财(cai)税改(gai)革宣言中频(pin)繁(fan)出(chu)现的(de)要素(su),体现的(de)就是可(ke)持续性的(de)价值诉求。

可(ke)持续(xu)指确保不丧失基(ji)本(ben)公共(gong)服务(wu)(wu)(wu)交付能力(li)的(de)前提下(xia),政(zheng)(zheng)府(fu)具(ju)有清(qing)偿到期中长期债务(wu)(wu)(wu)的(de)能力(li)。一(yi)(yi)个政(zheng)(zheng)府(fu)如果没有能力(li)提供最低标准(zhun)的(de)基(ji)本(ben)公共(gong)服务(wu)(wu)(wu),或者(同时)没有能力(li)清(qing)偿到期债务(wu)(wu)(wu),都意味着(zhe)不可(ke)持续(xu)。不可(ke)持续(xu)意味着(zhe)当(dang)前的(de)政(zheng)(zheng)府(fu)需要调整(zheng),否则,一(yi)(yi)路执行(xing)下(xia)去,总会走到资源枯(ku)竭或崩溃(衰退甚至毁灭)的(de)边缘。这样的(de)教训十(shi)分深刻。周(zhou)期性(xing)的(de)财政(zheng)(zheng)、金融和经济(ji)危机就(jiu)是明证(zheng),而麻烦的(de)根源在于(yu)公共(gong)支出(chu)和债务(wu)(wu)(wu)缺乏必要的(de)节制。至少就(jiu)局部而言,中国(guo)的(de)政(zheng)(zheng)府(fu)性(xing)债务(wu)(wu)(wu)十(shi)分令人担忧,而且大量债务(wu)(wu)(wu)都出(chu)现(xian)在表(biao)外(比如影子(zi)银行(xing)和担保)。

第二个管理性价值关注公(gong)共资(zi)(zi)源的(de)合理配置(zhi)。“雪中送炭不足、锦上添花有余”在中国许多地方(fang)十(shi)分普遍(bian)和(he)严重。重点(法定)支出挂(gua)钩、部(bu)门专(zhuan)款(kuan)、糟糕的(de)预算程序、基数法的(de)盛行、过度集权(部(bu)门决策取代地方(fang)决策)和(he)财政资(zi)(zi)金的(de)大量(liang)闲置(zhi),特别是(shi)历次(ci)改革对既得利益的(de)迁就,使(shi)得大量(liang)公(gong)共资(zi)(zi)源长期滞(zhi)留(liu)在低优先级的(de)用(yong)途(tu)上,很(hen)难(nan)释放出来(lai)以(yi)转(zhuan)移到更高优先级的(de)用(yong)途(tu)。预算僵化在各级政府中已经(jing)非常严重。

多(duo)年来(lai),各级(ji)政府习惯于依赖“增收”而不是(shi)“资源转移”来(lai)应对新的、更紧迫的支出(chu)需求。随着(zhe)高(gao)增长时(shi)代的结束和中低速增长的“新常态(tai)”的来(lai)临,各级(ji)政府必(bi)须严肃应对优(you)先性配置机制(zhi)失灵(ling),这是(shi)政府失灵(ling)的主(zhu)要方面。

新一(yi)轮改(gai)革中,与此(ci)相关(guan)的元素包括:取(qu)消重点(dian)支(zhi)出挂钩机(ji)制,减少和压缩专(zhuan)(zhuan)项(xiang)(xiang)转移支(zhi)付(fu),专(zhuan)(zhuan)项(xiang)(xiang)转移支(zhi)付(fu)要按(an)项(xiang)(xiang)目(mu)和地区编(bian)制预(yu)算(suan),改(gai)进预(yu)算(suan)程序,限制和改(gai)进预(yu)算(suan)调整(zheng),强化(hua)人(ren)大对预(yu)算(suan)重点(dian)的审(shen)查。总体而言,这方(fang)面的改(gai)革举措仍远不(bu)充分,难度也很大。

运营绩效通常(chang)以(yi)经济(ji)性、效率和有(you)效性表达。这(zhei)是(shi)新公共管(guan)理(li)的(de)核(he)心价值(zhi)。三者(zhe)通常(chang)称为3E价值(zhi)(英文字母均以(yi)E开头)。绩效审计也(ye)称为3E审计。很(hen)可惜(xi)的(de)是(shi):国人对(dui)3E及其相互关系的(de)理(li)解依然十分(fen)有(you)限,更谈不上清晰(xi)的(de)认知(zhi)和认同了(le)。财政部门若干(gan)年(nian)前就强调(diao)“财政精(jing)心细化(hua)”管(guan)理(li),很(hen)至(zhi)今没有(you)表达出(chu)一个最重要的(de)观念:精(jing)细化(hua)管(guan)理(li)的(de)核(he)心就是(shi)促(cu)进3E。

经济(ji)性(xing)强(qiang)调(diao)“消(xiao)除浪费”和(he)“高性(xing)价(jia)比”。这是运营绩(ji)效的(de)基本方面(mian)。以(yi)(yi)此衡量(liang),中(zhong)国许(xu)多(duo)党(dang)政(zheng)机关办公条件和(he)设施之奢(she)华程度(du),很难(nan)通过经济(ji)性(xing)测试。效率关注“少(shao)花钱多(duo)办事(shi)”和(he)“速度(du)”。有效性(xing)强(qiang)调(diao)“以(yi)(yi)合(he)理(li)(li)(li)(li)的(de)代价(jia)实现(xian)预定目标”。三(san)个二级性(xing)管(guan)理(li)(li)(li)(li)价(jia)值(zhi)依次由低(di)到高,量(liang)化和(he)管(guan)理(li)(li)(li)(li)难(nan)度(du)也依次加大(da),重要性(xing)也是如此。缺(que)失了这些管(guan)理(li)(li)(li)(li)性(xing)价(jia)值(zhi),富裕(yu)政(zheng)府便不可能转型(xing)为资(zi)源(yuan)合(he)理(li)(li)(li)(li)利用导向的(de)管(guan)理(li)(li)(li)(li)型(xing)政(zheng)府,发展模(mo)型(xing)也难(nan)以(yi)(yi)由粗放的(de)资(zi)源(yuan)型(xing)转换为内涵型(xing)。

二.治理性价值(zhi):授权(quan)、问(wen)责、透明、预(yu)见和(he)参与

改革(ge)(ge)者(zhe)将财税改革(ge)(ge)有(you)意无意导(dao)向“管理(li)改革(ge)(ge)”的做(zuo)法由来已久。真正的突破出(chu)现在十八届(jie)三(san)中全会的《决定》中。正是《决定》首次(ci)将财税改革(ge)(ge)与国(guo)家(jia)治理(li)直(zhi)接(jie)联(lian)结起来,明确提出(chu)“财税是国(guo)家(jia)治理(li)的基础和重要支柱”之(zhi)命(ming)题(ti)。该命(ming)题(ti)实际上隐(yin)含了对(dui)单一管理(li)维度改革(ge)(ge)局限性的认知。

管理(li)(li)性(xing)价(jia)值(zhi)本质(zhi)上是一组(zu)功利(li)性(xing)价(jia)值(zhi),即与资源(yuan)有(you)效利(li)用相关的(de)(de)价(jia)值(zhi)。对于(yu)公(gong)共(gong)部(bu)门而(er)言(yan),资源(yuan)的(de)(de)有(you)效利(li)用的(de)(de)核(he)心,在(zai)于(yu)保持政府以合理(li)(li)的(de)(de)成本交付公(gong)共(gong)服(fu)务(wu)的(de)(de)激(ji)励和(he)压(ya)力(li)。在(zai)全球化(hua)背(bei)景(jing)下,一个无(wu)法(fa)做(zuo)到这一点的(de)(de)国家将在(zai)激(ji)烈的(de)(de)国际竞(jing)争中被(bei)淘汰出(chu)局,沦落为二(er)流(liu)甚至三流(liu)国家。如果不(bu)(bu)能(neng)妥善(shan)和(he)尽快解(jie)决稀缺(que)资源(yuan)有(you)效利(li)用能(neng)力(li)严(yan)重(zhong)不(bu)(bu)足(zu)的(de)(de)问题,特别(bie)是在(zai)公(gong)共(gong)资源(yuan)利(li)用能(neng)力(li)方面与一流(liu)国家间的(de)(de)巨大差异,中国就无(wu)法(fa)真正(zheng)成为一流(liu)强国。国家规(gui)模本身就是一种优势。但在(zai)全球化(hua)背(bei)景(jing)下,能(neng)力(li)优势比规(gui)模优势重(zhong)要得多(duo)。

对(dui)一(yi)个国(guo)家(jia)和政(zheng)府而(er)言(yan),“能力”的(de)核心是(shi)有效(xiao)利用稀缺资源解决经(jing)济社(she)会问题的(de)能力。管(guan)理(li)性(xing)价值体(ti)现(xian)的(de)就是(shi)这(zhei)一(yi)诉求(qiu)。可持续、优先(xian)性(xing)配置和3E表达的(de)运(yun)营绩效(xiao),构成管(guan)理(li)性(xing)价值的(de)三个基(ji)本方面。在(zai)这(zhei)些(xie)方面表现(xian)不(bu)佳的(de)国(guo)家(jia),不(bu)仅(jin)无(wu)(wu)法以合理(li)成本向本国(guo)公民交付服务,而(er)且无(wu)(wu)法在(zai)国(guo)际竞争中胜(sheng)出。

理(li)解(jie)(jie)了(le)这些,才(cai)能理(li)解(jie)(jie)管(guan)理(li)性价值的重要性。

然而,管理(li)性(xing)价(jia)值(zhi)有其内在局(ju)限性(xing):它是一组(zu)关于“资源利用”的(de)价(jia)值(zhi)观,并非一组(zu)关于“意义(yi)”和“关系(xi)”的(de)价(jia)值(zhi)观。易言之(zhi),对管理(li)价(jia)值(zhi)的(de)诉求并不(bu)回答两个问题:(1)集(ji)体行(xing)(xing)动(dong)(征税-开支)的(de)意义(yi)或目(mu)的(de)究竟何(he)在?(2)在集(ji)体行(xing)(xing)动(dong)中(zhong),我(wo)们(men)该如何(he)处理(li)政(zheng)府(fu)与人民(国(guo)家和社(she)会)之(zhi)间的(de)关系(xi)——尤其是财政(zheng)关系(xi)?

个(ge)体的(de)(de)生(sheng)命是(shi)短(duan)暂的(de)(de)。匆匆而来,匆匆而去。我(wo)们有必要在(zai)世间走一遭吗(ma)?是(shi)什(shen)么让我(wo)们在(zai)这个(ge)世界上安身立命并对这个(ge)世界心有所牵?难道(dao)就是(shi)为了吃(chi)饱喝足吗(ma)?难道(dao)追求真理、奉献社会(hui)不是(shi)人(ren)生(sheng)的(de)(de)目的(de)(de)和(he)意(yi)义所在(zai)吗(ma)?人(ren)生(sheng)的(de)(de)目的(de)(de)和(he)意(yi)义,自(zi)古以(yi)来就是(shi)被不断(duan)探索的(de)(de)主题。

集(ji)体(ti)(ti)生命(ming)是(shi)永恒的(de)(de)(de)(de),但同样面对类似个(ge)(ge)(ge)体(ti)(ti)生命(ming)的(de)(de)(de)(de)“意义和(he)目(mu)的(de)(de)(de)(de)考问”。人(ren)(ren)类社会就是(shi)一(yi)个(ge)(ge)(ge)活的(de)(de)(de)(de)集(ji)体(ti)(ti)生命(ming)体(ti)(ti),其中一(yi)个(ge)(ge)(ge)意义非凡的(de)(de)(de)(de)场景(jing)就是(shi)由(you)征税-开支联结起来(lai)的(de)(de)(de)(de)集(ji)体(ti)(ti)行动(dong)。芸芸众生每天(tian)向(xiang)他们(men)的(de)(de)(de)(de)政府纳税,政府每天(tian)开支公款,循(xun)环往复,以至无穷。我们(men)需要设问:这(zhei)些每天(tian)发生在我们(men)身边、给我们(men)带来(lai)痛苦(承受税收之(zhi)痛)、也给我们(men)带来(lai)快(kuai)乐(分享支出之(zhi)利(li))的(de)(de)(de)(de)集(ji)体(ti)(ti)行动(dong),其目(mu)的(de)(de)(de)(de)和(he)意义究竟何在?难题政府有(you)足够(gou)的(de)(de)(de)(de)钱(qian)花(hua)(类似个(ge)(ge)(ge)人(ren)(ren)有(you)满足了(le)功利(li)欲望)就够(gou)了(le)吗(ma)?难道一(yi)个(ge)(ge)(ge)国家实力强大就够(gou)了(le)吗(ma)?难道不应去追求更高级的(de)(de)(de)(de)价值——对人(ren)(ren)类有(you)更大贡献——吗(ma)?

我们还(hai)需要在一个充(chong)满分歧、对抗和利益冲突的(de)社(she)会(hui)中,处理好(hao)政府(fu)和人(ren)民(min)的(de)关系(xi)——财政关系(xi)正是(shi)这(zhei)组(zu)关系(xi)的(de)核(he)心(xin)。税(shui)收-开支构(gou)成了联结(jie)政府(fu)与人(ren)民(min)的(de)财政纽(niu)带(dai)的(de)核(he)心(xin)。税(shui)收(以及其他(ta)财政负担或义(yi)务)加诸社(she)会(hui)之痛(tong),开支则(ze)造就社(she)会(hui)之利。在民(min)主治理背景下(xia),政府(fu)得自人(ren)民(min)的(de)财政资源,应按人(ren)民(min)的(de)意愿(yuan)使用,并致力产生(sheng)人(ren)期望的(de)结(jie)果(guo)。但历史经(jing)验表明,统治者往(wang)往(wang)拒斥或背离这(zhei)种基本价(jia)值(zhi)观,以至将其与臣(chen)民(min)的(de)关系(xi)置于熄(xi)火地带(dai)。

总(zong)体(ti)上讲(jiang),我(wo)们(men)身处一个(ge)“资(zi)源(yuan)稀缺”、“意义(yi)纠(jiu)结(jie)”和“关系(xi)纠(jiu)结(jie)”的(de)世界。我(wo)们(men)必须有(you)三组相应的(de)价值观,用以处理表达(da)人类(lei)(lei)事务复(fu)杂性(xing)的(de)这(zhei)三类(lei)(lei)终极(ji)问(wen)(wen)题(ti)。其中(zhong),管(guan)理性(xing)价值用来处理第一类(lei)(lei)问(wen)(wen)题(ti),治理性(xing)价值和法治性(xing)价值则用来处理第二和第三类(lei)(lei)问(wen)(wen)题(ti)。中(zhong)国式的(de)“管(guan)理改(gai)革”,经(jing)常(chang)忽视第二和第三类(lei)(lei)问(wen)(wen)题(ti)。结(jie)果,财税(shui)改(gai)革在(zai)很大(da)程(cheng)度被便(bian)降(jiang)格为“物的(de)层(ceng)面”:我(wo)们(men)只看(kan)到(dao)了资(zi)源(yuan)层(ceng)面,没有(you)看(kan)到(dao)集(ji)体(ti)生活中(zhong)更(geng)高级的(de)“意义(yi)”和“关系(xi)”层(ceng)面。

“新一轮”财税改革之“新”,就是(shi)“新”在(zai)治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)(li)和(he)(he)(he)法治(zhi)(zhi)(zhi)层(ceng)面的(de)改革。“治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)(li)”和(he)(he)(he)“法治(zhi)(zhi)(zhi)”分别是(shi)十八届三中(zhong)(zhong)和(he)(he)(he)四中(zhong)(zhong)全会(hui)的(de)两(liang)大(da)主(zhu)题。深(shen)化(hua)财税改革,就是(shi)要在(zai)管理(li)(li)维(wei)度之外,把(ba)治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)(li)和(he)(he)(he)法治(zhi)(zhi)(zhi)这两(liang)大(da)主(zhu)题融入到现代财政制度建(jian)构中(zhong)(zhong),以此(ci)回(hui)应(ying)当代中(zhong)(zhong)国社会(hui)的(de)两(liang)大(da)纠(jiu)结:意(yi)义纠(jiu)结和(he)(he)(he)关系纠(jiu)结。两(liang)者不(bu)仅(jin)反映(ying)在(zai)个(ge)体(ti)(ti)生(sheng)活中(zhong)(zhong),也反映(ying)在(zai)集体(ti)(ti)生(sheng)活和(he)(he)(he)集体(ti)(ti)行动中(zhong)(zhong)。

治理取向的(de)(de)财税改(gai)革,不同于(yu)管(guan)理取向的(de)(de)财税改(gai)革。差别反映在价值观(guan)的(de)(de)撤诉求上(shang)。管(guan)理追求资(zi)源(yuan)性价值(资(zi)源(yuan)的(de)(de)有效性利用),治理关注对(dui)关系纠结和意(yi)义纠结的(de)(de)回应。

围绕治理取(qu)向的公共价(jia)(jia)值(zhi)观建设,应锁定良治(good governance)的五项(xiang)基本(ben)原则(ze):授权、问(wen)责、透(tou)明、预见、参与(yu)。每(mei)项(xiang)原则(ze)都对“深化(hua)”改(gai)(gai)革(ge)提出了了核(he)心命题和具(ju)体(ti)要求,改(gai)(gai)革(ge)者和学界的任务就在于发现这些命题和要求,并致力融入制度建构中。麻(ma)烦在于,这些价(jia)(jia)值(zhi)观很少在官方(fang)的“改(gai)(gai)革(ge)话语”中表达出来,学界也是如此(ci)(ci)。国人(ren)对这些基本(ben)价(jia)(jia)值(zhi)观的理解(jie)也太少。所以,此(ci)(ci)处略加解(jie)说。

授(shou)权:政府既不(bu)能拿走(zou)公(gong)民的(de)任何(he)钱财,也不(bu)能实施任何(he)支(zhi)出,除(chu)非得到代表(biao)公(gong)民(纳(na)税人(ren))的(de)立法(fa)机关(guan)的(de)明(ming)确批准。新(xin)一轮改革宣(xuan)言中,“税收(shou)法(fa)定”、 “全部收(shou)入(ru)(ru)纳(na)入(ru)(ru)预(yu)算”、“债务纳(na)入(ru)(ru)预(yu)算”、“各级政府不(bu)得向征收(shou)部门下达(da)收(shou)入(ru)(ru)指标”、“没有列入(ru)(ru)预(yu)算就(jiu)不(bu)得开支(zhi)公(gong)款”、“经(jing)人(ren)大批准的(de)预(yu)算不(bu)得轻易调整(zheng)”、“预(yu)算调整(zheng)方(fang)案须报人(ren)大审查的(de)批准”,都是(shi)对授(shou)权原则的(de)不(bu)同表(biao)达(da)。

“国(guo)库资金的(de)支配权(quan)属于财(cai)政部(bu)门(men)”(新《预算(suan)法(fa)》)则是对(dui)授(shou)权(quan)原则的(de)背离。人大(da)代表(biao)的(de)代表(biao)性、专(zhuan)业性和职(zhi)业化建设依然(ran)严(yan)重不(bu)足,预算(suan)审查的(de)质(zhi)量不(bu)高,《预算(suan)法(fa)》与部(bu)门(men)法(fa)律(《教育法(fa)》等(deng))的(de)冲突,都导致对(dui)授(shou)权(quan)原则弱(ruo)化。

对授权价(jia)值(zhi)观(guan)的背(bei)离还表现在其他许多(duo)方面。税收优惠和准财政(zheng)活(huo)动(垄(long)断(duan)和价(jia)格(ge)管制相当于对公(gong)民的隐(yin)蔽(bi)征税)以(yi)及表外债务都是如此。

问责(ze)(ze)(ze):政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)合法(fa)的(de)(de)财政(zheng)(zheng)(zheng)权(quan)力来(lai)自公民或(huo)代表公民的(de)(de)立(li)法(fa)机关的(de)(de)授(shou)予(yu);为(wei)防范权(quan)力滥用(yong),公民在将(jiang)权(quan)力授(shou)予(yu)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)同(tong)时(shi),一并将(jiang)责(ze)(ze)(ze)任(ren)也授(shou)予(yu)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu),形成“以责(ze)(ze)(ze)任(ren)制(zhi)约(yue)权(quan)力”的(de)(de)安排(财政(zheng)(zheng)(zheng)契(qi)约(yue))。这里(li)的(de)(de)责(ze)(ze)(ze)任(ren)指的(de)(de)是财政(zheng)(zheng)(zheng)上的(de)(de)受托(tuo)责(ze)(ze)(ze)任(ren):使用(yong)资源(公款(kuan))的(de)(de)人(ren)(ren)(ren)对提(ti)供这些资源的(de)(de)人(ren)(ren)(ren)负责(ze)(ze)(ze),也就是政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(代理人(ren)(ren)(ren))对人(ren)(ren)(ren)民(作为(wei)纳税(shui)人(ren)(ren)(ren)的(de)(de)委托(tuo)人(ren)(ren)(ren))负责(ze)(ze)(ze),包括合规性和(he)绩(ji)效两类责(ze)(ze)(ze)任(ren)。

“问(wen)责(ze)(ze)(ze)”一(yi)词(ci)虽然频繁出现在(zai)媒(mei)体(ti)(ti)和官方用语中,但实际上(shang),国人对受托(tuo)(tuo)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)理(li)(li)解和意(yi)识至今相(xiang)当肤浅,甚至在(zai)概念上(shang)没有(you)得到澄清。没有(you)科学理(li)(li)论的(de)(de)(de)(de)(de)(de)指(zhi)导,就不会有(you)正确的(de)(de)(de)(de)(de)(de)行动。在(zai)澄清概念的(de)(de)(de)(de)(de)(de)前提下,中国特(te)别(bie)需要构(gou)建(jian)新型的(de)(de)(de)(de)(de)(de)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)体(ti)(ti)制:下对上(shang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)转(zhuan)换(huan)为上(shang)对下的(de)(de)(de)(de)(de)(de)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)。地方官员的(de)(de)(de)(de)(de)(de)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)指(zhi)向(xiang)(xiang),特(te)别(bie)是(shi)(shi)财(cai)(cai)政责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)指(zhi)向(xiang)(xiang),主要应该指(zhi)向(xiang)(xiang)当地人民(min)。责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)范(fan)围应覆盖合(he)规和绩效两个层面。责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)还应区分(fen)管理(li)(li)受托(tuo)(tuo)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)政治(zhi)受托(tuo)(tuo)责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)。政治(zhi)家(jia)(jia)必须对公(gong)民(min)负(fu)责(ze)(ze)(ze),而机(ji)构(gou)管理(li)(li)者必须对政治(zhi)家(jia)(jia)负(fu)责(ze)(ze)(ze)。责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)转(zhuan)型还需要从经(jing)济责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren)转(zhuan)换(huan)为财(cai)(cai)政责(ze)(ze)(ze)任(ren)(ren)(ren):以(yi)GDO为中心的(de)(de)(de)(de)(de)(de)问(wen)责(ze)(ze)(ze),转(zhuan)向(xiang)(xiang)以(yi)公(gong)共服务交付(fu)和财(cai)(cai)政健全性为核心的(de)(de)(de)(de)(de)(de)问(wen)责(ze)(ze)(ze)。如果不能有(you)这方面的(de)(de)(de)(de)(de)(de)清晰理(li)(li)解,全面深化改(gai)革只是(shi)(shi)一(yi)句空话(hua)。

透明(ming)(ming):公(gong)共信(xin)息(xi)(尤其是财政信(xin)息(xi))的(de)(de)(de)充分(fen)且免费披(pi)露(lu)。新《预算法》强调了透明(ming)(ming)度(du),但相(xiang)关表(biao)述依然(ran)(ran)问题重(zhong)(zhong)重(zhong)(zhong)。与(yu)国(guo)际(ji)最低标准相(xiang)比,中(zhong)国(guo)目前的(de)(de)(de)透明(ming)(ming)度(du)现状相(xiang)差很远。没有标准化和通俗化并(bing)行的(de)(de)(de)政府财政报告披(pi)露(lu)机(ji)制,透明(ming)(ming)度(du)从技(ji)术(shu)上(shang)不(bu)可能真正(zheng)实现。然(ran)(ran)而(er),比技(ji)术(shu)更重(zhong)(zhong)要的(de)(de)(de)是政治意愿。透明(ming)(ming)并(bing)不(bu)符合狭(xia)隘(ai)的(de)(de)(de)部门利益(yi)(yi)和官(guan)员利益(yi)(yi)。在(zai)(zai)任(ren)何国(guo)家,保密(mi)都是掩(yan)饰失职、渎职和腐败(bai)的(de)(de)(de)最佳方法。没有任(ren)何行政机(ji)构和官(guan)员具有透明(ming)(ming)的(de)(de)(de)合理(li)动机(ji)。这是透明(ming)(ming)度(du)的(de)(de)(de)最大(da)难题。还有一个麻烦:确立“除了保密(mi)全(quan)部公(gong)开(kai)”的(de)(de)(de)原则,以及界定“保密(mi)的(de)(de)(de)边界究竟划(hua)在(zai)(zai)哪里、标准是什么(me)”。我们在(zai)(zai)这个方面能够(gou)真正(zheng)“全(quan)面深化”改革(ge)吗(ma)?

预(yu)(yu)(yu)见(jian):法(fa)(fa)律和(he)(he)规(gui)章制度必须提前(qian)公开(kai)、统(tong)一(yi)实施和(he)(he)解(jie)释。低(di)预(yu)(yu)(yu)见(jian)性一(yi)直是中(zhong)国财政(zheng)(zheng)领(ling)域的(de)(de)一(yi)个重大(da)软肋。新《预(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)法(fa)(fa)》在(zai)这方(fang)(fang)面有(you)进步,包括转移支(zhi)付(fu)预(yu)(yu)(yu)计数提前(qian)下达(da)、中(zhong)央专项(xiang)在(zai)预(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)批准后的(de)(de)3个月内(nei)下达(da)省级、地方(fang)(fang)对下专项(xiang)在(zai)2个月内(nei)下达(da)下级、中(zhong)央和(he)(he)地方(fang)(fang)的(de)(de)一(yi)般转移在(zai)30天内(nei)下达(da)。这些规(gui)定提高了转移支(zhi)付(fu)的(de)(de)预(yu)(yu)(yu)见(jian)性。预(yu)(yu)(yu)见(jian)性对良(liang)好(hao)治理极为重要(yao)。没有(you)预(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)可得性方(fang)(fang)面的(de)(de)基(ji)本预(yu)(yu)(yu)见(jian)性,任(ren)何政(zheng)(zheng)府和(he)(he)机构都不可能有(you)良(liang)好(hao)的(de)(de)计划(hua)和(he)(he)规(gui)划(hua),资源配置(zhi)的(de)(de)合理性也(ye)无法(fa)(fa)实现。

参(can)与(yu):公(gong)(gong)民对政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)话语权表达和(he)(he)政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)回(hui)应(ying)。新(xin)《预算(suan)法(fa)》规定县和(he)(he)县以下政(zheng)府预算(suan)草案(an)的(de)(de)(de)(de)编制(zhi),要征求公(gong)(gong)民代表的(de)(de)(de)(de)意见,实为(wei)参(can)与(yu)方(fang)面的(de)(de)(de)(de)一(yi)大进步。但(dan)总体而(er)言(yan),迄(qi)今为(wei)止出台的(de)(de)(de)(de)“新(xin)一(yi)轮”改革宣言(yan)中,有(you)(you)关参(can)与(yu)的(de)(de)(de)(de)举(ju)措依然(ran)严重不足(zu)。民航和(he)(he)地(di)铁价格涨价要召开听证(zheng)会,任(ren)何一(yi)个(ge)动(dong)辄上千万元的(de)(de)(de)(de)公(gong)(gong)共投资项(xiang)目,从来(lai)不被要求召开听证(zheng)会。预算(suan)过程中的(de)(de)(de)(de)听证(zheng)机制(zhi),一(yi)直没有(you)(you)得到关注(zhu)和(he)(he)发展。这是很(hen)奇怪(guai)地(di)一(yi)件事。当然(ran),参(can)与(yu)有(you)(you)多种(zhong)机制(zhi)和(he)(he)方(fang)式。与(yu)发达国家(jia)相比,中国的(de)(de)(de)(de)参(can)与(yu)机制(zhi)建设滞后得太多了。

三.法治性价(jia)值:平等与(yu)正义

新一(yi)轮改(gai)革(ge)提(ti)出“税收法(fa)定”和“预算(suan)法(fa)定”两个(ge)法(fa)治(zhi)密切相关的(de)主题。法(fa)治(zhi)要求涉(she)及国民(min)纳税义务之重要事项,应以(yi)法(fa)律明确规定。但(dan)是,“法(fa)定”不等(deng)于(yu)“法(fa)治(zhi)”,两者相差很远(yuan)。将(jiang)公款(kuan)处理置于(yu)法(fa)律框架下,并不等(deng)于(yu)这(zhei)个(ge)在公共财(cai)政领域就真的(de)有了法(fa)治(zhi)。

法(fa)治的(de)含(han)义非常丰富。就(jiu)公(gong)共财政(zheng)领域而言,法(fa)治性价值的(de)两个关键维度是(shi)平等和正义。

我们很少设(she)问(wen):即使把(ba)所(suo)有的(de)税(shui)(shui)收条例都转(zhuan)换为税(shui)(shui)法(fa),是否就完(wan)成(cheng)了税(shui)(shui)收领域的(de)法(fa)治建(jian)设(she)?

错得太多(duo)了。

法治性价值在(zai)税收(shou)领域的应用(yong),要(yao)求(qiu)我们(men)对每(mei)项(xiang)税法(条例)至少做两项(xiang)测试:平等性测试和正义性测试。

平(ping)等性测试关注的(de)是:特定(ding)纳税(shui)(shui)(shui)义务的(de)分配,是否对公民构成了歧视(不平(ping)等)?房(fang)产税(shui)(shui)(shui)已经在(zai)(zai)上(shang)(shang)海和重庆试点(dian),而且区分存(cun)量和增量。于(yu)是问题(ti)就来了:这符合(he)了法(fa)治上(shang)(shang)的(de)平(ping)等价(jia)值(zhi)观吗?诸如此类的(de)讨论太(tai)少了。总体上(shang)(shang),中国的(de)财税(shui)(shui)(shui)改革在(zai)(zai)很大程度上(shang)(shang),一直没有能够(gou)提(ti)出正确的(de)问题(ti),或者锁定(ding)最有价(jia)值(zhi)和深层次(ci)问题(ti)。太(tai)多的(de)改革停留在(zai)(zai)表(biao)面或技术层面。

就(jiu)税收(shou)改(gai)革而言,正(zheng)义(yi)性测试(shi)(shi)关注的是:纳(na)税义(yi)务的创(chuang)设在(zai)什么情况下才(cai)符(fu)合法治上(shang)的正(zheng)义(yi)原则(ze)?在(zai)中国,行政部门自行创(chuang)设纳(na)税义(yi)务的现象十分(fen)普遍(bian)。一纸红头文件(jian)就(jiu)可(ke)以(yi)设立(li)收(shou)费(fei)(fei)项目(mu)和政府基(ji)金。这些(xie)收(shou)费(fei)(fei)项目(mu)、基(ji)金、纳(na)税义(yi)务和创(chuang)设和调(diao)整,几(ji)乎(hu)没(mei)有象样(yang)的正(zheng)义(yi)性测试(shi)(shi)。

与(yu)平等(deng)性和正义性测(ce)试相联的(de)(de)(de)还有(you)税(shui)收(shou)优惠(hui)。税(shui)收(shou)优惠(hui)太(tai)多太(tai)滥(lan)。税(shui)法上(shang)的(de)(de)(de)“不严肃”特别典型地(di)体(ti)现在缺(que)乏(fa)平等(deng)性和正义性测(ce)试。中国(guo)一直没(mei)有(you)这样的(de)(de)(de)权威(wei)性机构,也没(mei)有(you)这样的(de)(de)(de)法定(ding)要求,甚(shen)至没(mei)有(you)如此(ci)行事的(de)(de)(de)政(zheng)治(zhi)意愿。结果是(shi):课税(shui)权的(de)(de)(de)过(guo)度行政(zheng)裁量无处不在。

正义性测试的一个重要方面是唤起对目的性的关注:创设纳税义务的目的究竟是什(shen)么?这些(xie)目的真的能够成(cheng)立吗?

这(zhei)些(xie)原(yuan)则是(shi)抽象的,但一(yi)(yi)旦(dan)应用到具体情形,其清晰含义即可(ke)立即呈现(xian)出(chu)来。比如(ru)可(ke)以设问:一(yi)(yi)方(fang)(fang)面(mian)(mian)征(zheng)税(shui)(shui)道(dao)(dao)路(lu)税(shui)(shui)(或道(dao)(dao)路(lu)收(shou)费(fei)),另一(yi)(yi)方(fang)(fang)面(mian)(mian)收(shou)取燃油税(shui)(shui)和车辆购置税(shui)(shui),这(zhei)样做的正当理由是(shi)什么?量能(neng)课税(shui)(shui)(根据纳税(shui)(shui)能(neng)力高等(deng)确定税(shui)(shui)负)还是(shi)受益(yi)税(shui)(shui)、比例征(zheng)税(shui)(shui)还是(shi)累进征(zheng)税(shui)(shui)更合符税(shui)(shui)收(shou)平(ping)等(deng)和正义?支出(chu)领(ling)域也是(shi)类似问题。这(zhei)些(xie)都是(shi)一(yi)(yi)个法治(zhi)社会非(fei)常神圣(sheng)庄严的问题,但中国忽视得太久了(le)。

还(hai)可(ke)以(yi)提出一大堆类似(si)的问题。比如:在(zai)(zai)什么(me)(me)情(qing)况下(xia)创设(she)一个政府(fu)基(ji)金(jin)是合理(li)的?在(zai)(zai)什么(me)(me)情(qing)况下(xia)创设(she)一项受(shou)益税(shui)(比如道路税(shui))是合理(li)的?基(ji)金(jin)和(he)受(shou)益税(shui)的合理(li)界(jie)限应划(hua)在(zai)(zai)哪里(li)?

中国(guo)从来习惯于(yu)从管(guan)理和(he)(he)(he)经(jing)济(ji)角度考虑这些(xie)(xie)财税问题,但(dan)极少从形式(shi)法(fa)治和(he)(he)(he)实质(zhi)法(fa)治的(de)角度考虑财税问题。由于(yu)缺乏(fa)对法(fa)治基(ji)本原(yuan)则(ze)及其具体(ti)应用的(de)认知(zhi)和(he)(he)(he)关注,财政(zheng)制(zhi)度的(de)不协调(diao)甚至矛循和(he)(he)(he)冲突随处可见(jian)。这些(xie)(xie)都削(xue)弱了法(fa)治。我们(men)需要牢记的(de)是:课税权(quan)、支(zhi)出权(quan)、举(ju)债权(quan)以及其他财政(zheng)权(quan)力的(de)来源和(he)(he)(he)使(shi)用,除了经(jing)受经(jing)济(ji)和(he)(he)(he)管(guan)理学(xue)的(de)检验外,还须(xu)有一个最高层次的(de)测(ce)试(shi)——正当(dang)性测(ce)试(shi),包括平等性和(he)(he)(he)正义(yi)性测(ce)试(shi)。如(ru)果真的(de)打(da)算建设法(fa)治国(guo)家,我们(men)就(jiu)必须(xu)这样做(zuo)。

法(fa)(fa)(fa)(fa)治性价值还包(bao)括:法(fa)(fa)(fa)(fa)不应(ying)自相矛循(规则(ze)(ze)相互一致),官方行(xing)动应(ying)与宣布(bu)的法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)保持(chi)一致——执(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)机(ji)关(guan)本身应(ying)遵守法(fa)(fa)(fa)(fa)规并(bing)在(zai)执(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)中贯彻法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)精(jing)神,一切(qie)行(xing)政行(xing)为包(bao)括行(xing)政契(qi)约与处(chu)罚不得抵触(chu)税法(fa)(fa)(fa)(fa)(法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)优先原则(ze)(ze))。平等性原则(ze)(ze)中包(bao)括了排(pai)除选择性执(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa):各(ge)机(ji)关(guan)应(ying)有统(tong)一执(zhi)(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)标准,包(bao)括税法(fa)(fa)(fa)(fa)案(an)例、解释(shi)事实认定、基准与裁量基准。正义原则(ze)(ze)中包(bao)括遵守正当法(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)程序(xu)——税收立法(fa)(fa)(fa)(fa)程序(xu)应(ying)有人民(min)参与(话语权表达)。

法(fa)(fa)治(zhi)性价值还特(te)别关(guan)注权利(li)(li)(li)保(bao)护——体现有(you)(you)权利(li)(li)(li)即(ji)有(you)(you)救(jiu)济(ji)之(zhi)法(fa)(fa)理:凡(fan)权利(li)(li)(li)受到(dao)侵(qin)害时,应(ying)有(you)(you)法(fa)(fa)律救(jiu)济(ji)方法(fa)(fa)——必(bi)须给予(yu)向法(fa)(fa)院提起诉讼请求(qiu)、依正当法(fa)(fa)律程序公平审判以获(huo)及时有(you)(you)效救(jiu)济(ji)之(zhi)机会(hui)。这是诉讼权保(bao)障之(zhi)核心内容(rong)。只(zhi)要(yao)将(jiang)此类(lei)法(fa)(fa)治(zhi)的(de)基本(ben)价值观对(dui)应(ying)到(dao)中国的(de)现实中,一大堆问题将(jiang)立即(ji)呈(cheng)现出来。“全面”和“深化”改革,如果不去碰触这些最(zui)重要(yao)问题,与空话无异。

结(jie)语

理(li)解雾里看花式的“全面”“深化”财(cai)税改(gai)革(ge),最好(hao)采纳“管理(li)”、“治理(li)”和(he)(he)“法治”三个视角,并确(que)(que)认相应的价值观诉求。为使(shi)改(gai)革(ge)走上正轨和(he)(he)取得(de)成果,中国必须抛弃长久以(yi)来所习惯的那种(zhong)、零(ling)打碎敲(qiao)(碎片化)、缺(que)乏(fa)灵魂指(zhi)引的“植树人式的”改(gai)革(ge)模式,清晰确(que)(que)认和(he)(he)锁定三组核心(xin)的公共价值观,使(shi)其融(rong)入现代财(cai)政(zheng)制度(du)建构中。唯有(you)如此,财(cai)税改(gai)革(ge)才能带动更为全面的政(zheng)治和(he)(he)经济改(gai)革(ge)。

第一组(管理性(xing))价值(zhi)观针对稀缺公(gong)(gong)共资源(yuan)的(de)有效利用问题,涵(han)盖(gai)可(ke)持续、优先性(xing)配置和运营绩效三(san)个层面。第二组(治理性(xing))和第三(san)组(法治性(xing))价值(zhi)观针对在(zai)公(gong)(gong)共资源(yuan)的(de)集体(ti)行中,如何处理政府与(yu)人(ren)民、国(guo)家(jia)与(yu)社会的(de)相互关系,以及(ji)让我(wo)们明了公(gong)(gong)共生活(huo)(集体(ti)行动)的(de)目的(de)和意(yi)义(yi)。

据此(ci),联结(jie)财税(shui)改革(ge)的(de)政(zheng)府改革(ge)和(he)政(zheng)治(zhi)(zhi)改革(ge)可分三(san)步(bu)走(zou):第(di)一步(bu)建设管理型政(zheng)府,第(di)二步(bu)建设良(liang)治(zhi)(zhi)型政(zheng)府,第(di)三(san)步(bu)建设法治(zhi)(zhi)型政(zheng)府,三(san)者共同构(gou)成“安(an)全(quan)且进取型政(zheng)府”的(de)核心元素,并且都高度依(yi)赖于走(zou)上正轨的(de)财税(shui)改革(ge)。这一次序不(bu)就颠倒,因(yin)为没有第(di)一步(bu),第(di)二步(bu)和(he)第(di)三(san)步(bu)就很难走(zou)。

作者(zhe)现为中(zhong)(zhong)央(yang)财(cai)经大学财(cai)经研(yan)究院(yuan)院(yuan)长、教授、博士生导师(shi);中(zhong)(zhong)央(yang)财(cai)经大学政府(fu)预算(suan)研(yan)究中(zhong)(zhong)心主任;北京(jing)财(cai)经研(yan)究基(ji)地首席(xi)专家。

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